foto: N1
Nakon više od decenije mirovanja, ured Visokog predstavnika je 2021. godine započeo jaku aktivnost koja se odnosi na donošenje izmjena i dopuna određenih propisa, te poništavanje pravnih akata. Prvo su u julu 2021. godine, za vrijeme mandata Valentina Inzka, stupile na snagu izmjene i dopune Krivičnog zakona BiH, koje se odnose na zabranu negacionizma. Aktivitet OHR-a je pojačan dolaskom na funkciju bivšeg njemačkog političara Christiana Schmidta.
Piše: Dr. Davor Trlin
U ovom osvrtu bih analizirao nekoliko ključnih procesa (koji se slobodno mogu nazvati „ustavnim konfliktima“), kada je riječ o odnosu unutrašnjeg i međunarodnog prava u BiH.
Legalitet imenovanja Christiana Schmidta
U Republici Srpskoj se osporava legalnost imenovanja Christiana Schmidta za Visokog predstavnika u BiH. U vezi s navedenim treba navesti da Ujedinjene Nacije nisu strana u sporazumima (Aneksu 10 Dejtonskog sporazuma i samom Dejtonskom sporazumu), tako da one ne mogu pravno obavezivati Vijeće sigurnosti UN-a (nisu čak ni svjedoci a kamoli potpisnici).
U Republici Srpskoj uporno negiraju legalitet sadašnjeg Visokog predstavnika Schmidta, jer isti navodno nije imenovan u skladu sa relevantnom rezolucijom Vijeća sigurnosti UN. Odredba člana I tačka 2. Aneksa 10. Dejtonskog sporazuma koja propisuje da „ … strane zahtijevaju imenovanje visokog predstavnika, koji će biti imenovan u skladu sa relevantnim rezolucijama Vijeća bezbjednosti UN”, nije potpuno jasna.
Dilema je da li za svakog novoimenovanog Visokog predstavnika Vijeće sigurnosti UN treba donositi rezoluciju o imenovanju, ili već postoje relevantne rezolucije o načinu imenovanja Visokog predstavnika, pa se kod novog imenovanja ne mora donositi posebna rezolucija. Ujedinjene Nacije su zauzele stav da oni nisu nadležni za imenovanje Visokog predstavnika, te uputili na Vijeće za provedbu mira.
Jedna od odluka Konferencije o provođenju mira, održane 1996. godine je da će Visokog predstavnika „Imenovati Upravni odbor Vijeća za provedbu mira nakon konsultacija s članovima PIC-a“. Nikada ni on ni jedan drugi Visoki predstavnik nisu to objasnili. Vijeće sigurnosti Ujedinjenih Nacija nije imenovalo ni prvog Visokog predstavnika, Carl Bildta, već je rezolucijom 1031 od 15. 12. 1995., prihvatilo zaključak 18. Konferencije o provedbi mira, koja je održana 1995. godine, a koja je rezultirala uspostavom PIC-a, te navedenim zaključkom o dezignaciji Bildta za visokog predstavnika “nakon konsultacija s Vladom Bosne i Hercegovine” (nakon čega je pozvala Vijeće sigurnosti da se složi s ovim potezom). Članom 26. rezolucije se Vijeće sigurnosti složilo sa imenovanjem Carla Bildta za Visokog predstavnika.
Dileme je trebao razriješiti Christian Schmidt, budući da je članom V Aneksa 10 Dejtonskog sporazuma propisano da je Visoki predstavnik finalni autoritet za interpretaciju Sporazuma za civilnu implementaciju mirovnog dogovora. On to nikada nije uradio i ponaša se kao da legalnost i legitimitet njegovog imenovanja nije sporna.
Po mom mišljenju, uključenje Vijeća sigurnosti u proceduru imenovanja Visokog predstavnika je fakultativni dio procedure, obavezujući i legitiman je izbor u PIC-u, a razlozi zašto je Vijeće sigurnosti ranije učestvovalo u imenovanju nekih visokih predstavnika su bili isključivo političke i /ili tehničke prirode.
Izmjene izbornog zakona i amandmana na Ustav F BiH
Ustavni sud BiH je o usklađenosti izmjena Izbornog zakona BiH i amandmana na Ustav F BiH koje je izvršio Visoki predstavnik odlukom od 02. 10. 2022.godine, po Komšićevoj i Džaferovićevoj apelaciji, mogao donijeti dvije odluke. Mogao je utvrditi da su zahtjevi očigledno neosnovani (gdje izmjene/amandmani ostaju na pravnoj snazi, a kao razloge navesti da je zakonodavac (Visoki predstavnik je u skladu sa odlukom U-9/00 “strani autoritet koji donosi domaće zakone”) izmijenio Ustav FBiH i Izborni zakon na način koji nije suprotan odredbama Ustava BiH između ostaloga članu I/2 i II/4 jer su sve izmjene donese u skladu sa katalogom prava i međunarodnim dokumentima koji su sastavni dio Ustava BiH.
Druga mogućnost je bila da je Ustavni sud BiH utvrdio povredu principa pravne sigurnosti – legitimnog očekivanja (radi vremena koje je sporno – izborna noć, jer su politički subjekti, građani i javnost imali su legitimno očekivanje da će izbori biti organizovani i provedeni, a rezultati implementirani prema izbornim pravilima koja su važila na dan -potvrđivanja izbornih listi, a nakon kojeg datuma nikakve promjene nisu bile moguće; izmjene nisu bile propisane jasno, precizno i predvidljivo ni za članove CIK-a ni za predstavnike političkih elita).
Da je Ustavni sud BiH utvrdio da odredbe Ustava F BiH i Izbornog zakona koje je oktroisao Visoki predstavnik, nisu bile u skladu sa Ustavom BiH, one ne bi bile vraćene nego bi ih Ustavni sud BiH obrisao ili bi naložio zakonodavcu da ih izmijeni u roku od 6 mjeseci.
Ustavni sud BiH je u obrazloženju svoje odluke u kojoj je utvrdio da su Schmidtove odluke o izmjeni Izbornog zakona BiH i amandmani na Ustav F BiH u skladu s Ustavom BiH, naveo “Odluke su u skladu sa čl. I/2, II/2, II/4. i III/3.b) Ustava BiH i člana 1. Protokola broj 12 uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, čl. 5. i 7. Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije i članom 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima”.
Činjenica je da Venecijanska komisija, sudska praksa i demokratski standardi kažu suprotno u odnosu na propisivanje izbornih pravila na izbornu noć.
Ostaje da vidimo kakva će odluka Evropskog suda za ljudska prava biti po apelaciji Zlatana Begića. Bez obzira na to, ukazujemo da je pravni osnov, iz kojeg Visoki predstavnik crpi svoja ovlaštenja iz člana V i člana II. 1 (d) Aneksa 10 Daytonskog sporazuma, gdje mu je dana nadležnost da je finalni autoritet za interpretaciju Daytonskog sporazuma i da facilitira, kad smatra da je neophodno, razrješenje svih teškoća koji se javljaju u vezi sa civilnom implementacijom.
Visoki predstavnik poziva se i na druge akte koje mu pomažu u vršenju nadležnosti, a koji su više političke prirode. To su npr. zaključci Konferencije za implementaciju mira održanee u Bonnu 9. i 10. 12. 1997. godine (tzv. Bonska ovlaštenja). Sama po sebi ona su političkog karaktera, ali se smatra da je njihova pravna verifikacija izvršena putem već pomenute odluke U-9/00 (tu se kritika može uputiti da ne obavezuje obrazloženje već izreka odluke).
S druge strane, Visoki predstavnik se nikada u svojim odlukama ne poziva na Bonska ovlaštenja već uvijek i isključivo na Aneks 10 Daytonskog sporazuma.
Državna imovina
Bosni i Hercegovini je na osnovu međunarodnog Sporazuma o pitanjima sukcesije pripala određena nepokretna imovina te imovina na kojoj je pravo raspolaganja i upravljanja imala bivša SR BiH do 31. 12. 1991. godine. Član I/1 govori o kontinuitetu, ali po mom mišljenju tu je važniji član I/2 Ustava BiH, jer vladavina prava (vladavina zakona u prevodu) ne može postojati ako je entitetsko pravo hijerarhijski više od državnog. U ovom slučaju je jedna federalna jedinica, entitet , RS, donijela zakon- Zakon o statusu državne imovine koja se nalazi na teritoriji RS i pod zabranom je raspolaganja. Ovo je takođe suprotno sa principom normativne hijerarhije iz člana III/3.b) Ustava BiH, a koji je imanentan federacijama, kakva je i Bosna i Hercegovina.
Imovina se godinama u F BiH knjiži i na BiH i na F BiH, razlika u odnosu na RS je što se nastoji u F BiH što više imovine uknjižiti na državu. U svakom slučaju konkretno za F BiH već postoji iskristalisana sudska praksa redovnih sudova. Vrhovni sud F BiH je već odlučivao u pitanjima državne imovine, što po reviziji, što po zahtjevima za rješavanje spornog pravnog pitanja, i redovni sudovi već imaju smjernice/stavove, naravno uz potpuno i pravilno uvažavanje sadašnjih i ranijih propisa.
Kao neko ko se bavi Ustavnim pravom, vjerujem da će političke elite koje problematiziraju odluku Ustavnog suda BiH U 1/11, priznati njeno postojanje i efekte koje proizvodi te se ponašati u skladu sa njom, jer je to vrlo važno za kontinuitet obavljanja državne vlasti, princip normativne hijerarhije i princip ustavnosti.
Takođe, nadam se da će pravo vlasništva u ovom slučaju, koje je prema navedenoj odluci Ustavnog suda, i pozitivna obaveza države da se ono riješi kao vlastita nadležnost, „što je prije moguće“.
Pod državnim institucijama podrazumijevamo u ovom slučaju samo Parlamentarnu skupštinu BiH (kao implementatora odluke US BiH U 1/11), a pravni akt je zakon, donesen nakon odgovarajuće procedure. Kada govorimo o teoriji, potrebno je zakonski regulisati, u skladu sa ciljevima državne imovine: pravo vlasništva, pravo korištenja i pravo uživanja plodova.
U uvjetima konstantnih poskupljenja životnih namirnica i drugih troškova u dnevnoj rutini, odlaska mladih iz države… postoje i određena krupna politička pitanja koja su neriješena i kontroverzna, ali koja se po mom mišljenju i izdižu i na veći rang, sami djelovanjem političkih elita.
Takvo je i ovo. Kako bi nastupio „mir u kući“ , trebalo bi to uraditi čim prije. Po odluci US BiH U 1/11, država mora regulisati ovo pitanje jer je to njena pozitivna obaveza. Ne treba zaboraviti da po ovoj odluci, prema principu proporcionalnosti, moraju se uzeti u obzir i interesi entiteta koji moraju efikasno vršiti svoju vlast, implementirati svoje nadležnosti.
Oni se uzimaju u obzir kod obaveze postupka upisa prava vlasništva u korist države BiH zajedno sa načinom upravljanja i raspolaganja imovinom (drugi je segment obaveza regulisanja statusa državne imovine koju je ona dobila iz sukcesione mase i koja se nalazi na teritoriju BiH). Kriterij dodjeljivanja obima imovine koji će entitetima biti stavljeni na raspolaganje od strane države je efikasno vršenje vlasti. Po mom mišljenju i tu bi se mogla „lomiti koplja“.
Zakon o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda BiH na području RS-a
Milorad Dodik, lider de facto jednopartijski ustrojenog entiteta je više puta “isposlovao” donošenje zakona koji očigledno nisu u skladu sa Ustavom BiH i odlukama Ustavnog suda BiH, a kasnije nije reagovao kada ih OHR poništi.
Sjetimo se i najave referenduma, posebno onih o otcijepljenju, poziva predstavnicima Republike Srpske u institucijama Bosne i Hercegovine da napuste institucije, pa se to nikada nije desilo. Sjetimo se i koji je epilog najave da se zabrane negacije genocida neće primjenjivati u Republici Srpskoj. Sve su to bili, a i ovo je, jeftini politički trik, po mom mišljenju. Ova “predstava” ima za cilj uklanjanje fokusa javnosti sa ekstremnog zaduženja entiteta i ranije raspodjele državne imovine Bosne i Hercegovine.
Inače , kao neko ko se bavi Ustavnim pravom moram da kažem da nigdje u evrokontinentalnom pravnom krugu kojem pripadamo, ali ni u ostatku Svijeta ne postoji propisano da neko čini krivično djelo ako implementira ustavne odredbe vlastite države.
Prije nego je su izvršene izmjene i dopune KZ BiH, dva krivična djela su se spominjala u medijima kao potencijalna da se optuži Milorad Dodik. Prvo je “Napad na ustavni poredak” iz člana 156 KZ BiH. Ovdje bi bilo teško dokazati upotrebu fizičke sile ili prijetnju fizičkom silom. Drugo je iz člana 239. KZ BiH “Neizvršenje odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, Suda Bosne i Hercegovine, Doma za ljudska prava ili Evropskog suda za ljudska prava”. Bosna i Hercegovina je jedna od rijetkih država na Svijetu koja predviđa krivičnu odgovornost kao sredstvo pritiska za izvršenje odluka Ustavnog suda. Ovo bi bilo lakše dokazati ali Dodik ima odlične pravne savjetnike i tačno zna granicu do koje može ići, kao i često do sada.
Takođe postoje pravne mogućnosti da, ako zakon stupi na snagu, on može u okviru Republike Srpske biti stavljen van pravne snage putem Ustavnog suda Republike Srpske (ovaj organ ima nadležnost da može po službenoj dužnosti pokrenuti postupak ocjene ustavnosti, a Vlada RS može privremeno do odluke US RS staviti van snage takav zakon) i putem Narodne skupštine Republike Srpske (doslovno odredi datum od kojeg zakon ne važi i to se desi nakon objave odluke u službenom glasniku RS i proteka tog roka).
Kada OHR poništava zakon (što je i uradio), Visoki predstavnik tu supstituira instituciju koja je donijela propis. Ovdje on mijenja Narodnu skupštinu RS i stavlja van pravne snage zakon kao autoritativni pravni akt. Ali, on mora odluku da objavi u službenom glasniku RS. Ako to uspije, po praksi Ustavnog suda BiH, onda ona (odluka Visokog predstavnika) postaje “domaći zakon sa stranim autoritetom”, a to znači da postaje predmet ocjene ustavnosti, kao i svaki drugi pravni akt.
Ovdje se sad može desiti da Ustavni sud RS po službenoj dužnosti pokrene postupak ocjene ustavnosti (ako se desi objavljivanje odluke u službenom glasniku RS), a to može uraditi i Vlada RS i svaki građanin. Vlada RS može privremeno staviti van snage tu objavljenju odluku Visokog predstavnika (jer je ona “domaći propis”).
Odluka Ustavnog suda BiH U-9/00 je pravni osnov za uvođenje odluka visokog predstavnika u pravni poredak Bosne i Hercegovine: „…jedna vlast jednog pravnog sistema interveniše u drugom pravnom sistemu, čime njene funkcije postaju dualne. Isto vrijedi i za Visokog predstavnika: međunarodna zajednica mu je povjerila posebne ovlasti i njegov mandat je međunarodnog karaktera. U konkretnom slučaju, Visoki predstavnik – čije ovlasti koje proizilaze iz Aneksa 10 Općeg okvirnog sporazuma, relevantnih rezolucija Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda i Bonske deklaracije, nisu podložne kontroli Ustavnog suda, kao ni vršenje tih ovlasti – je intervenirao u pravni sistem Bosne i Hercegovine, supstituirajući domaće vlasti. U tom pogledu on je, stoga, djelovao kao vlast Bosne i Hercegovine, a zakon, koji je on donio, je prirode domaćeg zakona te se mora smatrati zakonom Bosne i Hercegovine.“ (Ustavni sud, U 9/00, 2000:2).
Ovaj zakon je u očiglednoj suprotnosti sa odredbama člana III Ustava BiH, posebno principom normativne hijerarhije iz člana III/3.b) Ustava BiH. Takođe i odredbom člana VI/4 Ustava BiH, koja propisuje da su odluke Ustavnog suda BiH konačne i obavezujuće.
Narodna skupština RS može donijeti samo zakone iz domena svoje nadležnosti. a ovo nije slučaj. Raspodjela nadležnosti između Bosne i Hercegovine i entiteta je izvršena Ustavom BiH. Iako ovaj pravni akt u članu III./1 navodi uzak krug nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, ovo nisu jedine nadležnosti Bosne i Hercegovine. Nadležnosti Bosne i Hercegovine su takođe i: pitanje državljanstva (član I/7 Ustava BiH), zaštita ljudskih prava (član II/1), izborni zakon (član IV/2.a), Predsjedništvo BiH je civilni zapovjednik oružanih snaga (član V/5a.), nadležnosti Ustavnog suda BiH (član VI/2) i Centralne banke (član VII/1) su takođe određene Ustavom BiH. I na kraju, Ustav BiH u članu III/5 predviđa i mogućnost prenosa nadležnosti sa entiteta na državu BiH. Za ovo pitanje ključna je odredba člana II/3.b) Ustava BiH koja propisuje nadređenost državnog prava entitetskom i stavljanje van snage svih zakonskih odredbi entiteta koje nisu saglasne Ustavu BiH.
Podizanje i potvrđivanje optužnice protiv Milorada Dodika
Visoki predstavnik u Bosni i Hercegovini Christian Schmidt donio je 01. 07. 2023. godine odluke kojima poništava zakone Narodne skupštine RS o neobjavljivanju odluka visokog predstavnika u Službenom glasniku RS i neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda BiH na području RS te izmjene odredaba Krivičnog zakona BiH.
Između ostalog, iza člana 203. Krivičnog zakona dodat je novi član 203a koji predviđa i zatvorske kazne za “neizvršavanje odluka visokog predstavnika”. Upravo za ovo krivično djelo, koje je, inače, blanketno krivično djelo (biće se popunjava iz drugih propisa) je podignuta i potvrđena optužnica protiv Milorada Dodika i vd direktora Službenog lista RS (Dodik je potpisao ukaz o proglašenju zakona o neobjavljivanju odluka visokog predstavnika za BiH u Službenom glasniku RS te ukaz o proglašenju zakona o neprovođenju odluka Ustavnog suda BiH na području RS-a; Dodikov ukaz je objavljen u Službenom glasniku RS).
Kod “Neizvršavanja odluke US Bosne i Hercegovine” (član 239. KZ BiH), pozivanje se vrši na Ustav BiH (član VI) i Pravila Ustavnog suda BiH, kod “Neizvršavanje odluka Suda Bosne i Hercegovine” (član 239. KZ BiH) pozivanje se vrši na Zakon o Sudu BiH i propise procesnog prava. Kod krivičnog djela “Neizvršavanja odluka Visokog predstavnika” (član 203a KZ BiH) nejasno je šta bi bio blanketni propis.
Aneks 10 to nije, jer ne sadrži definiciju odluke Visokog predstavnika. “Odluke Visokog predstavnika” nema ni u Ustavu ni u Daytonskom sporazumu. Biće zanimljivo vidjeti da li će optuženi biti kažnjeni za nešto što nije determinirano ni u ustavnom ni u pravnom sistemu. U Bosni i Hercegovini postoji već iskristalisana praksa da se presude kojima se optužba odbija ako se ne navede blanketni propis u optužnici.
Ukoliko se to desi, Dodik će postati još popularniji, a već se predstavlja mučenikom. Za one koji se bave ustavnim pravom i za one koji se bave krivičnim pravom ovo će biti vrlo zanimljiv slučaj. Svašta nešto će tu biti zanimljivo sa aspekta Ustavnog prava (ovlaštenja za donošenje odluka posebno njihov obim, procedura donošenja, stupanje na pravnu snagu, kontrola izvršenja…).
Sa aspekta Krivičnog prava vidjećemo šta će se dešavati sa vremenskim važenjem krivičnog zakona. Ono što je zasigurno osnovna teza odbrane će biti da je imenovanje Christiana Schmidta bilo nelegalno i nelegitimno, a Sud BiH (kao uostalom i bilo koji drugi redovni sud) i da se „usudi“ da to utvrdi na kraju postupka, ta bi odluka mogla biti važeća samo za taj konkretni slučaj. Takvo nešto bi mogao da utvrdi samo Ustavni sud Bosne i Hercegovine, čija bi odluka djelovala erga omnes.
Dr. Davor Trlin je docent na Internacionalnom Burch Univerzitetu na nastavnim predmetima: „Javna uprava” , „Ustavno pravo“ i „Međunarodno pravo i diplomatija“
