foto: Pixsell
Na sjednici vlada Republike Srbije i entiteta Republika Srpska usvojen je nacrt Deklaracije o zaštiti nacionalnih i političkih prava i zajedničkoj budućnosti srpskog naroda (u daljem tekstu: Deklaracija). Prvo bih htio da napomenem da je naziv “Svesrpski sabor” pogrešan jer su njemu prisustvovali samo osobe članovi zakonodavnih i izvršnih predstavničkih organa u Srbiji i Republici Srpskoj (određeni od Aleksandra Vučića i Milorada Dodika, a prisustovale su i još neke osobe po želji Vučića; može se slobodno reći da se ono što se nekad zvalo Otadžbinski kongres SRS danas zove “Svesrpski sabor”, jedino što glavni ideolog osuđeni ratni zločinac Vojislav Šešelj nije bio prisutan). Također, stremljenje da upravo oni štite nacionalna i politička prava (zašto ne i, recimo, ekonomska, socijalna i kulturna?), a pogotovo “zajedničku budućnost srpskog naroda” – nema legimitet, posebno što se npr. predstavnici Srba iz Hrvatske, uprkos pozivu, nisu pojavili. Nacrt Deklaracije kao politički akt trebao bi biti usvojen u zakonodavnim predstavničkim organima Republike Srpske i Republike Srbije, a čija bi svrha bila da predstavlja smjernice za ponašanje za sve Srbe, “ma gdje bili”. U redovima koji slijede ukazaću na neke najvažnije zaključke i pokazati da nemaju uporišta u pozitivnom ustavnom pravu Bosne i Hercegovine i da su doneseni na osnovu politike afekta.
Prvo, ova Deklaracija nije međunarodni ugovor i ne potpada pod odredbe Bečke konvencije o pravu ugovora (usvojena 1969. stupila na snagu 1980). Federalne jedinice, kakvi su entiteti, mogu u komparativnom ustavnom pravu zaključivati međunarodne sporazume s državama i drugim političko-teritorijalnim jedinicama. Bečka konvencija o pravu ugovora u članu 5. propisuje: Svaka država ima sposobnosti da sklapa ugovore. Ova sintagma “svaka država” u praksi se tumači na način koji najbolje odgovara potpisnicima konvencije. Federalni ustav određuje imaju li federalne jedinice pravo sklapanja međunarodnih ugovora. Tako npr. Ustav SAD daje pravo državama članicama da ulaze u “sporazume i pogodbe” (član 1. st. 10. Ustava SAD), a ovakvi ugovori (u praksi zaključivani vrlo rijetko, samo s jednim brojem kanadskih provincija), podliježu odobrenju Senata koji odluku donosi dvotrećinskom većinom glasova. Po članu III.2/d) Aneksa 4 Opšteg okvirnog sporazuma za mir (Ustav BiH), svaki bosanskohercegovački entitet može sklapati sporazume s državama i međunarodnim organizacijama uz saglasnost Parlamentarne skupštine (ona daje saglasnost i za ratifikaciju međunarodnih ugovora za koju je nadležno Predsjedništvo BiH). Saglasnost Parlamentarne skupštine potrebna je i za ugovorne (i druge) posebne odnose između entiteta i sve tri susjedne države – Republike Hrvatske, Repulike Srbije i Republike Crne Gore. Iz odredbe člana III.2/a) Ustava BiH koja glasi da [e]ntiteti imaju pravo da uspostavljaju posebne paralelne odnose sa susjednim državama, u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne i Hercegovine, može se zaključiti: 1. posebni paralelni odnosi samo su pravo, ne i obaveza, 2. prije posebnih moraju postojati opšti odnosi, 3. svaki entitet može uspostavljati poseban odnos sa svakom od tri susjedne države, 4. posebni paralelni odnosi moraju biti u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne i Hercegovine. Ustavni sud Bosne i Hercegovine nadležan je da ocjenjuje da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu s Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine. Kao što vidimo, Ustavni sud ocjenjuje sporazum u odnosu na sve kriterije iz Ustava Bosne i Hercegovine, ne samo da li je sporazum u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne i Hercegovine. Iz dosadašnjeg izlaganja vidimo da Deklaracija nije međunarodni sporazum, nisu pokrenuti mehanizmi za uspostavljanje posebnog paralelnog odnosa, a ne postoji niti je najavljena situacija koju ustav dopušta – da Parlamentarna skupština zakonom predvidi da za određene vrste sporazuma suglasnost za sklapanje sporazuma nije potrebna.
Druga bitna stvar bilo bi određivanje iz zaključka 29. da će se dan državnosti Srbije istovremeno slaviti kao dan državnosti Republike Srpske. Republika Srpska nije država. “Državnost” se određuje prema kriterijima iz Montevideo Konvencije o pravima i dužnostima država (usvojena 1993, postala operativna 1936). Član 1. postavlja četiri kriterijuma za državnost, koja su međunarodne organizacije priznale kao tačan iskaz međunarodnog običajnog prava: Država kao osoba međunarodnog prava treba da posjeduje slijedeće kvalifikacije: (a) stalno stanovništvo; (b) definisanu teritoriju; (c) vlada; i (d) sposobnost da stupi u odnose sa drugim državama. Priznanje nije odlučna činjenica da bi se političko-teritorijalna jedinica smatrala državom. Pored navedenih kriterija državnosti, konvencija sadrži i član 2, koji izuzima administrativne jedinice unutar postojećih država iz navedenih kriterija, eksplicitno propisujući da su savezne države (u savremenom ustavnom pravu i komunikologiju – to su federacije) koje se sastoje od manjih jedinica tretiraju kao jedno pravno lice. U Članu 4. dodatno se pojašnjava da pravo države zavisi od njenog postojanja kao pravnog lica u međunarodnom pravu. S obzirom da je Republika Srpska administrativna jedinica u okviru Bosne i Hercegovine, na nju se ne mogu primijeniti kriteriji koji se, prema samoj konvenciji, mogu odnositi samo na BiH kao pravno lice u međunarodnom pravu. Činjenica da postoji državljanstvo entiteta ne znači ništa, jer federalne jedinice mogu imati državljanstvo, koje nema značaja u međunarodnim odnosima, a i državljanstvo Bosne i Hercegovine ima prioritet u vanjskim odnosima. Kada je riječ o proslavi “Sretenja” kao takvog, može se desiti da Narodna skupština dopuni Zakon o praznicima Republike Srpske kojim će propisati da je to dan državnosti Republike Srpske. Nakon toga, takvu će dopunu poništiti ili OHR ili će to uraditi Ustavni sud BiH, između ostalog i zbog istih razloga jer je poništio i Deveti Januar kao Dan Republike Srpske (Dan Republike Srpske može biti samo ili dan potpisivanja ili stupanja snagu Opšteg okvirnog sporazuma za mir jer je to nulta točka pravnog postojanja Republike Srpske, do tada je međunarodno pravo tretiralo tu političko-teritorijalnu jedinicu kao de facto režim i kao pobunjenike protiv vlasti države Bosne i Hercegovine (koja postoji kao država od 1992), a to je jer se smatra vjerskim praznikom.) Također postoje pravne mogućnosti da, ako dopuna stupi na snagu, ona može u okviru Republike Srpske biti stavljena van pravne snage putem Ustavnog suda Republike Srpske (ovaj organ ima nadležnost da može po službenoj dužnosti pokrenuti postupak ocjene ustavnosti, a Vlada RS-a može privremeno do odluke US RS staviti van snage takvu dopunu) i putem Narodne skupštine Republike Srpske (doslovno odredi datum od kojeg dopuna ne važi i to se desi nakon objave odluke u službenom glasniku RS-a i proteka tog roka). Ako bi OHR poništavao dopunu, Visoki predstavnik tu supstituira instituciju koja je donijela propis. Ovdje on mijenja Narodnu skupštinu RS-a i stavlja van pravne snage dopunu zakona kao autoritativni pravni akt. Ali on mora da objavi odluku u službenom glasniku RS-a. Ako to uspije, po praksi Ustavnog suda BiH, onda ona (odluka Visokog predstavnika) postaje “domaći zakon sa stranim autoritetom”, a to znači da postaje predmet ocjene ustavnosti, kao i svaki drugi pravni akt. Ovdje se sad može desiti da Ustavni sud RS-a po službenoj dužnosti pokrene postupak ocjene ustavnosti (ako se desi objavljivanje odluke u službenom glasniku RS-a), a to može uraditi i Vlada RS-a i svaki građanin. Vlada RS-a može privremeno staviti van snage tu objavljenu odluku Visokog predstavnika (jer je ona “domaći propis”).
Pogrešno se u zaključku 25. navodi i da je u Aneksu 10 Dejtonskog mirovnog sporazuma propisano da je za imenovanje visokog predstavnika potrebna saglasnost strana ugovornica, kao i odgovarajuća rezolucija Savjeta bezbjednosti Ujedinjenih nacija. Upravni odbor Vijeća za provedbu mira nadležno je da imenuje Visokog predstavnika (već se stvorio običaj kao izvor međunarodnog prava), a obraćanje Vijeću sigurnosti jeste neformalni, tehnički dio procedure. U zaključku 16. ponovo se obmanjuje javnost i tvrdi se da se Rezolucijom o Srebrenici nastojao okriviti za genocid cijeli srpski narod, što nije tačno. Međunarodni sud pravde presudu kojom je utvrdio genocid u Srebrenici donio je u parničnom postupku u kojem mogu biti osuđeni samo države, ne i narodi a činjenica mu je bila presuda za genocid u Srebrenici u predmetu pred MKSJ Tužilac protiv Radislava Krstića (krivična odgovornost u međunarodnom pravu uvijek je individualna i nijedna se država ne može osuditi krivično ni pred jednim međunarodnim forumom). U samoj Rezoluciji čak su eksplicitno navedena imena počinilaca genocida u Srebrenici. U zaključku 23. navodi se da Republika Srpska može u svakom trenutku vratiti prenesene nadležnosti na državni nivo. U skladu s članom III. 5 Ustava Bosne i Hercegovine postoji mogućnost prenošenja nadležnosti s entiteta na državu, a to se radi putem Ugovora o prijenosu, kojim se dva entiteta sporazumijevaju da se trajno odriču vršenja određenih nadležnosti kako bi ih mogla vršiti država Bosna i Hercegovina. Ugovor o transferu ne može se raskinuti jednostrano ili u kratkom roku. Ustav Bosne i Hercegovine ne sadrži mogućnost vraćanja jednom prenesenih nadležnosti. Datum isteka ugovora ili procedura opoziva nisu propisani Ustavom niti jednim ugovorom o prenosu. Jedina bi mogućnost bila započinjanje pregovaračkog procesa od jednog entiteta da bi se našlo rješenje koje ne dovodi u pitanje funkcionisanje sistema u cjelini niti ispunjavanje funkcija Bosne i Hercegovine datih u preambuli Ustava. Entitet ne može jednostavno nakon toliko godina donijeti zakone koje regulišu prenesene nadležnosti i formirati organe entiteta s tim nadležnostima. Entitet može, ali samo uslovno, formirati organ koji nema nadležnosti koje su prenesene, s tim da su velike šanse da Ustavni sud BiH anulira zakon kojim je taj organ formiran. Takav, dakle, politički zahtjev za vraćanje nadležnosti ili formiranje organa entiteta s nadležnostima koje su već prenesene, bio bi izvan ustavnog okvira. Jedini bi ustavnopravni načini za izmjenu sporazuma o prenesenim nadležnostima bili: 1. zahtjev za opoziv ugovora i 2. promjena ili ukidanje zakona u Parlamentarnoj skupštini BiH. U deklaraciji se miješaju pojmovi “nacija” i “narod” (npr. zaključak 6), koji nisu i ne mogu biti sinonimi.
Poslije Deklaracije zabilježene su i izjave političara iz Srbije i Republike Srpske. Tako se Aleksandar Vučić, Aleksandar Vulin i Milorad Dodik zalažu za “slovo Dejtona”. Dva primjera gdje RS ne poštuje “slovo Dejtona”. Da to nije tačno, može se vidjeti na primjeru određenih odredbi iz člana VI Ustava BiH, a pritom mislim prvenstveno na neimenovanje sudije iz Republike Srpske u Ustavni sud, te da stalno zaboravljaju da su odluke Ustavnog suda konačne i obavezujuće. Aleksandar Vučić u svom obraćanju Ambasadi SAD-a u BiH putem Instagrama (a koja je bila prvo što su gledaoci RTS-a mogli vidjeti u večernjem dnevniku) kazao je da se treba gledati “duh Dejtona” (ne više ni “slovo”) i dao pogrešne stavove zašto smatra da je Srbija garant Dejtonskog sporazuma (Potpisnici Aneksa 4 Dejtonskog sporazuma/Ustava BiH su: Republika Bosna i Hercegovina, Savezna Republika Jugoslavija, Republika Hrvatska, Federacija BiH i Republika Srpska). Također je (napominjem da je predsjednik Srbije diplomirani pravnik), a povezano s mojim stavom da se navedeni političari ne zalažu za “slovo Dejtona”, tražio da mu se pokaže gdje to u Dejtonskom sporazumu piše da je Bosna i Hercegovina titular državne imovine, a precizniji iskazi o tome mogu se, naravno, naći u Odluci u predmetu U-1/11, u kojoj je Ustavni sud BIH zauzeo pravno shvatanje da je državna imovina neodvojivi dio teritorijalnog integriteta i političkog suvereniteta (para 73. navedene Odluke), da je na osnovu kontinuiteta iz člana I/1 Ustava BIH država BiH jedini titular prava vlasništva nad državnom imovinom (para 80) i da je na osnovu normativne hijerarhije iz člana III/3.b) Ustava BiH (para 67) područje državne imovine moguće urediti samo zakonom usvojenim od Parlamentarne skupštine BiH.
Skup je očito organizovan kao odgovor na usvajanje Rezolucije o Srebrenici. Također je Aleksandar Vučić htio da pokaže međunarodnoj zajednici kako može da kontroliše Milorada Dodika i sebe predstavi kao balans mira u regionu (nema “mirnog razdruživanja” u Deklaraciji “Sverpskog sabora”). Iako u Deklaraciji velik broj zaključaka treba da bude za analizu od nepravnika (sociologa, socijalnih psihologa, antropologa…), u tekstu sam dao ocjenu pogrešnih tvrdnji iz zaključaka. Dok se ne krene u ostvarenje pojedinih zaključaka, smatram da su više spisak želja i politički blef. Ako se ipak odluče za ostvarivanje određenih zaključaka putem zakona (dosad je nejasno kako će biti ponuđena Deklaracija zakonodavnim tijelima na usvajanje – hoće li to biti sadašnja forma ili će se donositi, mijenjati, dopunjavati… zakoni kao imperativni pravni akti), tu će djelovati OHR i ustavno sudstvo.
Dr. sci. iur. Davor Trlin, docent na International Burch University Sarajevo i Sarajevo School of Science and Technology, na predmetima iz domena Državnog i Međunarodnog javnog prava i Javne uprave
