Foto: DPA
Crno-bijele slike često karakterišu politiku azila. Tako se evropski kompromis oko azila kritikuje od ljevice kao „rasprodaja ljudskih prava“, a od desnice kao nedovoljan za „borbu protiv ilegalne migracije“. Istina leži, kao i uvijek, negdje između. Ako politički centar u Njemačkoj od Zelenih do CSU želi povratiti suverenost u tumačenju politike azila, onda mora neophodno izjednačavanje između ekstrema svjesno prodati kao ispravan put. U Briselu je to, doduše, uspjelo na papiru. Ipak, takozvano evropsko rješenje neće moći riješiti slatkorječivo obećanje.
To ne leži u tome da bi briselski dogovor bio suviše širokogrudan ili suviše restriktivan. Kompromis pooštrava mnoga pravila u odnosu na status kvo, ali ostaje u punom obimu obavezan prema pravu na azil i ljudskim pravima. Problem leži negdje drugo. Za vrijeme osmogodišnjeg traženja kompromisa akteri su se zapleli u visoko komplikovanom žbunju pravila i izuzetaka. Pritom su i dalje ostali na dugotrajnom ispitivanju pojedinačnih slučajeva koji čak i u ciljnim zemljama azilanata u centru i sjeveru kontinenta traju dugo, a na geografskoj periferiji na vanjskim granicama recept su za nefunkcionalnost.
Najveća opasnost jeste u tome da mnogo hvaljeno evropsko rješenje u očima stanovništva promaši ciljeve koje je samo postavilo. Nažalost, ovaj utisak mogao bi se veoma brzo ostvariti. Jer kratkoročno reforma ne mijenja ništa. Najvažniji pravni akti važiće tek od 2026, a i nakon toga i dalje na mnogim će mjestima postojati dugi postupci i problemi u provođenju. Prije par godina moglo je evropsko jedinstvo pokrenuti zaokret u trendu da su države članice forsirale provedbu i Brisel poboljšao početne deficite.
Za to sada, ipak, nedostaje ne samo vrijeme nego vjerovatno i spremnost. Osam godina pregovora koji su trošili snagu iscrpilo je mnoge aktere i nove reformske runde neće biti tako brzo. Vjerojatno će se nastaviti kršenja zakona kao što je pushback (vraćanje preko granice). Ipak, prije svega vlade će i institucije EU još jače kooperirati sa susjednim zemljama kao što su Maroko, Tunis, Libija i Turska, da bi one potencijalne tražioce azila spriječila da dospiju na teritoriju EU kako bi profitirali od ovdašnjih zakona.
Ostaje se pri evropskoj tradiciji ekstenzivnog ispitivanja pojedinačnih slučajeva
Kada ne bi bilo prava na azil, morala bi većina podnosilaca zahtjeva biti odmah vraćena jer ne ispunjavaju zakonske pretpostavke za ulazak u zemlju. Oni smiju preći graničnu liniju EU samo zato da bi se proveo postupak ispitivanja zahtjeva. Ideja o graničnim procedurama ili tranzitnim zonama prihvatljiva je zato što se, u konačnici, prvo mora provjeriti postoji li razlog za azil ili ne. Boravak je legalan tek nakon priznanja. Zapravo, granični postupci već danas postoje širom Europe – i na frankfurtskom aerodrumu koje je izričito odobrio savezni ustavni sud.
U budućnosti granični postupak treba, ipak, duže da traje i obuhvati više osoba: sve pripadnike zemalja koje imaju kvotu priznavanja manju od 20%. Za to države članice moraju obavezno staviti na raspolaganje ukupno 30 000 mjesta, iako mogu dobrovoljno u svakom trenutku predvidjeti više. Oboje će zajedno predvidivo djelovati da i ubuduće mnoge osobe ne padaju pod granični postupak. One ulaze odmah i time posjeduju faktičnu slobodu putovanja, što praktično vodi tome da mnogi nastavljaju dalje do Njemačke, Austrije, Belgije, Francuske ili Nizozemske.
Nasuprot tome, u graničnom postupku „fikcija neulaska“ ograničava slobodu kretanja i bez formalne naredbe o hapšenju. Pravno posmatrano, to je komplikovano i sporno. Ipak je tačno da sve zaštitne odredbe zakona EU-a i ljudskih prava važe i kod fingiranog neulaska. Osim toga, granični postupak okončava se automatski nakon isteka roka od 12 do 22 tjedna, zavisno od situacije, ako postupak ispitivanja, uključujući pravnu zaštitu, do tada nije završen. Njemačka uspijeva to, doduše, za malo slučajeva na aerodrumu Frankfurt, međutim ne i za veći broj slučajeva za koje administrativni i sudski postupak traje znatno duže.
Maksimalni bi rokovi mogli pod određenim uslovima biti uredu ako bi evropski paralament i Savjet postupak azila znatno pojednostavio. Međutim pravni akti to čine samo u određenoj mjeri. Ostaje se kod evropske tradicije ekstenzivnog ispitivanja pojedinačnih slučajeva koji već 20 godina obuhvataju sve više koraka u postupku, koji, doduše, imaju svoj dobar međunarodnopravni cilj, ali u rezultatu prave brz i fer postupak iluzornim. Zbog toga je nerealno pretpostaviti da maksimalni rokovi praktično funkcionišu.
„Iskonski grijeh“ evropskog azilantskog prava jeste sistem Dablin
Facit prekompleksnog postupka važi i za novi njemački omiljeni projekt: prebacivanje postupka azila u sigurne treće zemlje. Obavezujuće su odredbe EU-a fleksibilnije nego dosada, ali su i dalje uski korzet. Ostaje se kod takozvanog kriterija povezanosti po kojemu se osoba može poslati samo u zemlje van EU-a, s kojima postoji neki odnos. Međutim, prema željama EU parlamenta, ni tranzit za to ne bi trebao biti dovoljan. U svakom slučaju ubuduće bi bilo nemoguće osobu koja doputuje preko Libije vratiti u susjedni Tunis, a kamoli premjestiti postupak azila u Ruandu ili Ganu.
Osim toga, pravna zaštita protiv premještanja u sigurne treće zemlje treba da ima odgađajuće djelovanje umjesto da – kako većina vlada zahtijeva – bude dovoljno ako sud u hitnom postupku da svoju saglasnost. Sud bi stoga uključio oba modela, ali će naizgled tehničke karakteristike odluke o glavnoj stvari praktično voditi do toga da će najčešće proći više mjeseci dok neko uopšte može biti vraćen u sigurnu treću zemlju. Primjena prenesenog postupka azila zahtijeva stoga, realno gledano, da se budući propisi o postupku azila ponovo promijene. Teoretski, to bi moglo brzo ići, ali posljednji put to je trajalo osam godina.
„Iskonski grijeh“ evropskog azilantskog prava jeste sistem Dablin, koji reguliše nadležnost za zahtjeve za azil. To obuhvata više nego često spominjani kriterijum prvog ulaska, po kojemu često države na vanjskim granicama, kakve Italija ili Grčka, moraju ispitati zahtjev za azil. Istovremeno, pravo na azil EU dozvoljava, naime, višestruke zahtjeve za azil i oslanja se na reaktivne postupke prijenosa nakon neregularne sekundarne migracije, koji, međutim, uglavnom ne uspijevaju. Iz toga sasvim konkretno proizlazi da osoba koja nedozvoljeno dalje putuje u Njemačku ovdje dobija drugi postupak traženja azila ako je naprimjer Italija ne uzme nazad.
Mehanizmi dobrovoljne raspodjele poslednjih su godina bili, ustvari, uvijek neuspješni
U Šengenskom prostoru to ne može funkcionisati. Velika slabost sada zaključenog prijedloga komisije iz 2020. bilo je od početka zadržavanje osnovnih struktura dosadašnjih pravila Dablina. Zasigurno će sada biti pojednostavljeni postupci, a pravna zaštita ograničena. Međutim ostaje se pri tome da u samo naizgled Zajedničkom Evropskom sistemu azila (GEAS) svaka osoba može više puta zatražiti azil i da se rezultat formalno ilegalnih sekundarnih migracija naknadno vrlo često legalizuje.
Sigurno da komisija 2020. nije imala realnu alternativu nego da ostane u statusu kvo. Prvi prijedlog za aktuelnu reformu bio je 2016. puno ambiciozniji i tadašnja ga je Velika koalicija u Njemačkoj podržavala. Višekratni zahtjevi za azil trebaju biti ukinuti i umjesto toga samo jedna država članica treba principijelno trajno biti nadležna za svaki zahtjev za azil. Ovo je rješenje, doduše, pretpostavljalo da se države članice dogovore na donekle solidarnu raspodjelu, pošto Italija, Grčka i Španija nikada ne bi prihvatile reformu po kojoj bi u većini slučajeva bili stalno nadležni.
Ova raspodjela ipak nije uspjela – ne samo zato što su Mađarska i tadašnja poljska vlada kategorički odbijali da sudjeluju u kvoti. I mnoge su se druge države članice, koje faktički jedva da su tražene, sklanjale. To ojačava sada zaključenu reformu koja, doduše, predviđa „obaveznu“ solidarnost, ali je tako meko definiše da su mogući mnogobrojni doprinosi. Ostalo je: aktivno prihvatanje onih koji traže zaštitu, potpuno je dobrovoljno.
Dobrovoljni mehanizmi raspodjele te vrste poslednjih su godina uvijek bili neuspješni. Osim Njemačke, rijetko je koja zemlja učestvovala u značajnom obimu. Pokazaće se da li će to u budućnosti bolje funkcionisati. Nedavna prošlost ipak govori skeptično. Ukoliko bi trebalo uspjeti, onda na osnovu jednostavnog posla razmjene: Njemačka i druge zemlje uzimaju ljude dobrovoljno a zato Italija, Grčka i Španija stavljaju na raspolaganje više mjesta za granični postupak. Ako usto još uspije fer i brz postupak, rezultat bi za nekoliko godina možda mogao ispasti ipak pozitivan. Ukoliko ne, sve će više zemalja ili kršiti propise EU-a ili će ubjeđivati zemlje južno od Sredozemnog mora da spriječe ljude da ulaze u Evropu.
Dr. Daniel Thym profesor je javnog, evropskog i međunarodnog prava na univerzitetu Konstanz. Osim toga, on je od 2019. zamjenik predsjednika Savjeta stručnjaka za integraciju i migraciju te predsjednik savjetodavnog odbora za istraživanje migracija u okviru Saveznog ureda za migracije i izbjeglice.
Preveo i prilagodio: Ešref Zaimbegović
